森聯觀點

PPP制度建設與政府融資

截止2015年12月底,全國PPP項目總投資達到3.4萬億元。然而社會資本參與PPP的熱情遠不及政府,這主要源于以下三個方面的原因:第一:法律效力較低,體系尚需要完善。我國當前缺乏一套針對PPP的完整法律法規體系,現有規定法律效力不高,國家發展改革委員會頒布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和財政部發布的《政府和社會資本合 作模式操作指南(試行)》均局限在部委的層面。PPP不僅是一種投融資模式,更是一項涉及政府、社會資本、第三方咨詢機構、金融機構、社會公眾等多方利益的系統工程,社會資本有時需與政府簽訂長達20-30年的合同。政府公益性的出發點與資本的逐利性存在沖突,如果沒有強有力的法律法規,各方利益將很難得到有力保障,社會資本也會望而卻步。第二,國家負責部門有待明確。財政部一直積極推動PPP理論的推廣和實踐的推進,在全國范圍內組織了多次PPP培訓,成立了PPP中心,并于2014年12 月4日公布了《PPP操作指南》和30個PPP示范項目。國家發改委是起草《特許經營法》的牽頭部門和由國務院指定的“政府投資支持社會投資項目的管理辦法”等多個政策措施牽頭部門。第三,契約精神至關重要。PPP模式是基于政府和社會資本所簽訂的合同開展的。參與各方都必須有契約精神,嚴格按照合同行事,才能保證項目順利推進。 PPP模式從根本上要求政府改變自身定位,由公共產品的唯一提供者轉變為項目的合作者和監督者,并嚴格遵守契約精神。然而,我國政府在公用和基建等領域一直處于主導地位,此前幾輪PPP多以BT項目為主,政府是投資主體,在項目中屬強勢一方,政府信用更容易產生信用風險。

一、信托公司試水PPP項目

2014年12月,中信銀行為貴陽市南明河綜合治理項目提供融資,獲得國內銀行PPP業務首單。2015年5月,民生銀行旗下的民生加銀資產管理有限公司中標重慶釣魚嘴南部片區PPP 項目。2015年5月由中國建設銀行、綠地集團、上海建工、建信信托共同發起國內首只千億規模的中國城市軌道交 通PPP產業基金誕生。2015年6月,中國郵政儲蓄銀行中標國內首單高鐵PPP項目。2015年7月,中信信托參與2016年唐山世界園藝博覽會基礎設施及配套項目,標志國內首單信托公司參與的PPP項目正式落地。

二、如何選取PPP頂目

如何從眾多的PPP項目中選取合適的項目,要從四個方面考慮:第一,選取什么類型的PPP項目。目前我國的 PPP項目分為3種類型:一是使用者付費,即經營型的項目;二是政府付費,即公益型的項目;三是可行性缺口補助,即準經營型項目,這類項目是在使用者付費不足以滿足社會資本回報的時候,由政府補貼來完成。現階段金融機構更適合選取政府付費和可插缺口補助的 PPP項目,使用者付費屬于完全市場化的投資型模式。第二,考察政府的財政實力與信用等級。對于可行性缺口補助和政府付費項目,在特許經營期內,政府要履行代募預算和按時支付補貼的義務。財政實力的強弱將會影響政府按時履行合同的義務。信用等級低的政府對PPP認識程度相對較弱,推行PPP項目的效率相對較低。第三,考察合作伙伴的推行力度與執行能力。信托公司在決定參與一項PPP項目之前,對合作伙伴推動項目的力度與執行力高低需做考察,這將影響項目完成的時間預期。第四,明確評審和實施程序是否規范。在參與PPP項目前,還需要評價合作政府的審批手續是否完善、程序是否公通明、交易方案是否完善。規范的評審與實施程序有利于PPP項目的順利開展。

三、參與PPP頂目的流程

社會資本成為PPP項目的參與者需要經過若干環節,以信托公司為例,參與PPP項目的流程如下所示:

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四、信托介入PPP的模式有以下三種模式:

一是產業基金+PPP模式。產業基金有地方政府發起、金融機構與地方政府發起、實業資本發起3種形式。

二是債權投資模式,通過信托貸款為PPP項目提供流動性支持。

三是參與PPP項目資產證券化,由于PPP項目均投向基礎設施,建成后具有穩定現金流及必要的政府補貼,因此較為適合做資產證券化產品。

 

 



來源:森聯內部
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