行業透視

權宜之計還是必然之舉? --從投融資體系再平衡談專項債新政

近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(以下簡稱“《通知》”),明確指出要發揮地方政府專項債券的重要作用,著力加大對重點領域和薄弱環節的支持力度。與前一段時間PPP領域接連發布的財金【2019】10號文、財辦金【2019】40號文“規范+禁止”的“愁云慘霧”相比,此次《通知》的發布可以說為基礎設施投融資領域帶來了更多“正能量”,一經發布即在業界獲得很高的關注度。
    一、對“投融資體系再平衡”的影響

2014年新《預算法》、國發〔2014〕43號文、推廣PPP的一系列法律政策密集出臺,要求剝離地方政府融資平臺公司政府融資職能,明確要建立規范的地方政府舉債融資機制,并開始推行地方政府債券和PPP模式,但推行至今已將近5年的時間,地方政府債券一直受額度和審批等限制,對一些重大項目建設來說“杯水車薪”;而PPP近年來一直加大規范力度,以政策的形式不斷補漏洞,勢必要牢牢地鎖定在規范的軌道之上。當然,各項舉措的初衷都是要將政府舉債置于規范、透明、可控的監管之下,本無可厚非,但也導致新舊投融資手段替換后較長一段時間基礎設施投融資領域一直無法達至新的平衡。

在此現狀下,本文研究“投融資體系再平衡”的內涵主要涉及三個層面,一是主體參與度之間的平衡;二是資金供需之間的平衡;三是項目單體的平衡。本次發布的《通知》進一步促進了“投融資體系再平衡”,具體表現在:

1、促進主體參與度之間的平衡

新舊投融資手段替換前,基礎設施投融資領域參與度最高的主體主要是地方政府融資平臺,政府及社會資本相對來說參與度較低;而大力推行地方政府債券和PPP模式后,整體來看,地方融資平臺、政府及社會資本三方主體參與基礎設施投融資領域的結構有了明顯變化:政府主體更多通過地方政府債券(一般債券和專項債券)、PPP、特許經營、政府投資基金等方式籌集項目資金,以一般公共預算、政府性基金預算和各類專項收入為不同投融資方式提供支撐;地方政府融資平臺為基礎設施投融資補充,通過企業化融資手段為項目籌集資金。通過資產經營和產業投資保障國有資產,同時引導社會資本參與;社會資本作為參與方以PPP或混合所有制改革等形式參與基礎設施投融資,提供專業技術和融資支持。據此,政府及社會資本在基礎設施投融資領域的參與度明顯提高,且參與形式上也越來越多地以各主體之間的合作為主,通過借助各個投融資方式進行組合投資。

此次《通知》的發布,一方面有利于進一步提高政府在基礎設施投融資領域的參與度,另一方面也大大促進了這三個投融資主體參與度之間的平衡,尤其在“專項債+市場化融資”組合方式上,放開專項債的組合適用,尤其加深了各方在有一定收益的重大項目上的合作。

2、促進資金供需之間的平衡

對于基礎設施來說,負有直接提供責任的主體是政府,為避免政府信用風險,政府只能嚴格以法律限定的舉債方式進行融資;融資平臺受政府隱性債務、國資國企改革影響,要剝離平臺屬性,逐步實現以市場化方式合法融資;社會資本區分企業屬性,在遵循各自法律制度前提下,也要以市場化方式合法融資。

但受政策變動等因素影響,各主體所具有的投融資方式一直在機動調整,而各個投融資方式所對應的可融性也在不斷變化中,這樣基礎設施投融資領域對建設資金的整體需求與各投融資方式對應的可融性之間即是一個長期尋求動態平衡的過程。

此次《通知》明確專項債發行規模要大幅增加,發行使用進度要加快,支持及聚焦的項目領域也是有限制地放寬了,這一系列舉措均有利于滿足各方資金需求;另一方面,本次《通知》特別提及金融機構在項目融資方面的支持作用,明確引導金融機構加強金融服務,按商業化原則依法合規保障重大項目合理融資需求。

3、促進單體項目的平衡

探討各投融資主體依據各自的投融資方式組合參與基礎設施投融資平衡問題,最終落腳點仍在于考察單體項目是否平衡,簡單來說,即項目總體投入與項目總體收益之間的平衡。

地方政府專項債的進一步推廣,有利于促進單體項目投融資實現平衡。一方面,通過一部分專項債解決項目資金,有利于提高項目整體的吸引力,從長期看,也有利于降低政府后期支付責任,從而降低項目運作的整體綜合成本;另一方面,目前《通知》規定可在符合條件的情況下將部分專項債作為一定比例的重大項目資本金,從而更有利于撬動各方資金。

綜上可見,此次《通知》的發布,勢必要為維持新的投融資手段推行之初衷以及達至新的平衡保駕護航,尤其受PPP實操“異化”及幾輪清理的影響,實踐中PPP退庫后形成的大量在建工程因資金鏈匱乏,已然存在“爛尾”的風險,以此次地方政府專項債“大開前門”的力度看,各地基礎設施投融資的狀況可能遠比我們想象得更為艱難,此時發布《通知》,意義即顯得更為重大。
    二、本次新政釋放出的積極信號及主要亮點

從《通知》的全文看,釋放出的積極信號及主要亮點包括:

1、地方政府專項債券發行趨勢

專項債券規模會大幅增加;

各地要加快專項債券發行使用進度,力爭當年9月底前發行完畢;

要逐步提高長期債券發行占比。

2、地方政府專項債券支持項目要求及聚焦的重點領域

專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡;

對于沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持;

新政在以往政策基礎上,首次正式、全面列舉了地方政府專項債聚焦的重點領域和重大項目。

3、本輪專項債券發行支持重點

重點支持重大在建工程建設和補短板并帶動擴大消費,優先解決必要在建項目后續融資,盡快形成實物工作量,防止形成“半拉子”工程。

4、投融資方式“組合拳”

對于可以“專項債+市場化融資”方式組合籌資的項目,在滿足所有適用條件的前提下,“專項債+PPP”有一定操作空間,但“專項債+融資平臺公司作為社會資本的PPP”是否可行需區分看待:對于未滿足PPP政策要求參與本級政府PPP項目的,本身即為不規范的PPP項目;而對于市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司作為非本級PPP項目社會資本的情況,是否也不符合上述“專項債+市場化融資”的條件?以目前《通知》的規定看,并未區分本級和非本級的情況,則只要是市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司一律不得作為“專項債+市場化融資”方式下的項目單位。

但在此規定下,實際上還有一個問題值得思考:一般PPP或特許經營模式下,符合條件的融資平臺本身作為社會資本,并不會直接作為項目法人,而會根據要求成立項目公司作為后期市場化融資主體,那此種情況下,融資平臺并非“項目單位”,是否即不受上述條件限制?

5、專項債券作為符合條件的重大項目資本金

有限制地放開“專項債券作為符合條件的重大項目資本金”應該是此次《通知》最具亮點和影響力的一項規定。但按照《通知》,能作為項目資本金的情形,也需滿足很多限制條件,包括項目上的限制和資金上的限制。

6、保障在建項目后續融資

目前保障措施有兩個方面:一是融資平臺與金融機構協商繼續融資;二是地方政府合法合規增信。

7、拓寬重大項目資本金的籌集渠道

(1)統籌預算收入、上級轉移支付、結轉結余資金;(2)預算穩定調節基金;(3)財政建設補助資金、中央預算內投資;(4)發行地方政府債券后騰出的財力。
   三、總結

總體而言,此次《通知》的發布,對于加強地方政府專項債券在重大項目建設和補短板方面意義重大,各地方接下來應嚴格按照《通知》要求,梳理符合專項債發行的具體項目以及能組合使用專項債券和市場化融資的項目和允許專項債券作為資本金的項目,并根據提前下達的部分新增專項債務限額,結合國務院批準下達的后續專項債券額度,抓緊啟動新增債券發行,盡早發揮資金使用效益。

除此之外,對比PPP自2014年推行至今的歷程,如今地方政府專項債“大開前門”,一方面是“嚴堵后門”后滿足地方融資需求的必要舉措,另一方面“前門”大開后,配套規范和監督機制能否真正發揮作用?怎樣防止地方政府專項債券走PPP的老路、異化成違規舉債的工具?將是各方接下來不得不面臨的一個新課題,也是本文寫在最后的一點擔憂。


來源:
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